在現(xiàn)代工業(yè)化國家中，政府財政依靠大規(guī)模“賣地”支持，確實是中國特色，別無二家。

其他國家不是不賣，而是早就賣完了。

2008年國際金融危機后，四萬億刺激把土地財政推向了新的高度。

和任何投資一樣，土地財政的真正風(fēng)險在于投錯項目、花錯錢。

 2018年中國土地財政收入再創(chuàng)新高，達(dá)到了6.5萬億元，這是個什么概念呢？看看另一個數(shù)據(jù)便知道了，同期地方一般公共預(yù)算收入約9.8萬億元，也就是說，2018年地方財政差不多2/3來自于土地財政。

但另一方面，土地財政也開始“褪色”，在已經(jīng)公開的2019年各省市地區(qū)的政府財政預(yù)算報告中，超過半數(shù)的地方政府主動調(diào)低了今年的土地財政收入計劃，以減輕財政收入對土地出讓的依賴程度。

由于房價問題早已是社會輿論場上的博弈焦點，所以與之緊密相關(guān)的土地財政也是飽受詬病。

但是，土地財政是如何產(chǎn)生的、到底產(chǎn)生了哪些影響，需要冷靜、理性地進(jìn)行分析，而不是一味訴諸情緒化的討伐。

  中國特色  土地財政可以大致理解為源于土地相關(guān)的財政收益，包含了土地出讓金和相關(guān)稅費。

在我國的土地財政中，大約2/3以上是土地出讓金，相關(guān)稅費占比約1/3，而且大部分是交易環(huán)節(jié)產(chǎn)生的。

籠統(tǒng)說是“賣地收益”也不為過。

在現(xiàn)代工業(yè)化國家中，政府財政依靠大規(guī)模“賣地”支持，確實是中國特色，別無二家。

其他國家不是不賣，而是早就賣完了。

比如英國政府大規(guī)模出售“王室地產(chǎn)”始于15世紀(jì)后期的都鐸王朝，斷斷續(xù)續(xù)到17世紀(jì)革命后進(jìn)入最后的高潮。

其他國家情況也類似，在工業(yè)化進(jìn)程中已經(jīng)把可開發(fā)的公地賣盡。

到20世紀(jì)還大量持有公地的工業(yè)化國家并不多，少數(shù)特例如加拿大、俄羅斯，雖然還有大量公地，但是受限于自然條件和人口密度，土地需求很有限。

而中國的情況不同，農(nóng)村土地是集體所有制為主，城市土地是國有制為主，政府實質(zhì)上掌握了全部土地資源。

這是土地財政出現(xiàn)的基礎(chǔ)——有地可賣。

1994年，中央政府實行分稅制改革，將稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分上劃，支出部分的事責(zé)下放。

由此，地方政府財政收入少、支出責(zé)任重的倒掛模式愈演愈烈。

到了 2004 年，地方財政收入占全國財政總收入約為 45% ，但財政支出卻占全國財政總支出的約 72% 。

“三農(nóng)”問題激化、各級地方政府忙于“增收”、民生支出不足，引發(fā)大量社會問題。

在此背景之下，作為分稅制后解決地方財政缺口的一種補救方案，土地財政正式開啟，但起初并沒有引起太多關(guān)注，因為從政府到個人，都沒有意識到不動產(chǎn)的價值。

房地產(chǎn)市場剛出現(xiàn)時很長一段時間不溫不火，包括上海這樣的一線城市也要以送戶口、零首付等措施去激勵買房。

那個時候，土地收益也十分有限——2000年上海財政收入1141億元，土地收益僅78億，占比不到7%。

遠(yuǎn)談不上土地財政依賴。

直到后來國企改革、取消福利分房，房子這才變得寶貴起來。

與此同時，城市化進(jìn)程加快，大規(guī)模的人口遷徙為新生的房地產(chǎn)市場提速。

現(xiàn)在傳得神乎其神的“溫州炒房團(tuán)”，最初不過是先富裕起來的外來人口在城市安家的置業(yè)行為。

  基建高潮  土地財政真正被激活，則是在大規(guī)模的基建開啟之后。

受益于分稅制，中央財政收入大幅增加，這些錢大量進(jìn)入基建領(lǐng)域，其中很大一部分被用作支持重點城市的基礎(chǔ)設(shè)施升級。

一輪基建高潮過后，這些城市的環(huán)境和市政服務(wù)均得到巨大改善，土地隨之升值。

其后，土地資產(chǎn)再經(jīng)由房地產(chǎn)市場變現(xiàn)獲利，資金快速流回地方政府，再投入新一輪基礎(chǔ)建設(shè)。

由此形成了土地資產(chǎn)和政府財政緊密聯(lián)接的投資循環(huán)模式。

這一模式出現(xiàn)后，各地政府紛紛效仿，并且創(chuàng)新式發(fā)展出新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等變種，土地財政就此興起。

在筆者看來，土地財政并非如一些批評者所指責(zé)的那樣只惠及了房地產(chǎn)業(yè)。

因為土地收益擴大后，不僅填補了地方財政的缺口，還以政府補貼、稅收減免的方式流入企業(yè)，緩解了不少企業(yè)的稅負(fù)壓力，這在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城模式中尤為明顯。

此外，土地資產(chǎn)升值也讓不少企業(yè)得到了好處，土地和房子成為了他們生產(chǎn)經(jīng)營非常重要的一種優(yōu)質(zhì)抵押物。

當(dāng)然，擁有更多土地資產(chǎn)的地方政府更可以如此操作，于是金融系統(tǒng)的資金被源源不斷地吸納進(jìn)地方經(jīng)濟體系。

2008年國際金融危機后，四萬億刺激把土地財政推向了新的高度。

這輪大規(guī)模基建在國家層面是高鐵工程，在地方則是地鐵、輕軌等公共交通系統(tǒng)的大幅升級，土地紅利在更大范圍上被釋放。

遠(yuǎn)超GDP增速的貨幣發(fā)行量，一度引發(fā)國內(nèi)外對中國出現(xiàn)大規(guī)模通脹的擔(dān)心，但是實際上并沒有那么強烈的沖擊，原因就是大量超發(fā)的貨幣沉淀在了土地資產(chǎn)中。

當(dāng)然，這也引起了社會各界的憂慮，土地財政占比這么高，未來會不會出大問題？  找錯風(fēng)險  筆者發(fā)現(xiàn)，在近三年的土地財政依賴水平榜單上，名列三甲的是南京、合肥、杭州，均突破了100%，都是準(zhǔn)一線到強二線的水平，都處于一個高速發(fā)展階段。

這些地方伴隨著行政區(qū)劃的大幅調(diào)整，郊縣周邊城市化發(fā)展迅速，出現(xiàn)一輪基建投資高潮并不意外。

由此不難得出一個結(jié)論，土地財政依賴度和城市的成長速度高度相關(guān)。

已經(jīng)進(jìn)入穩(wěn)定期的一線城市，土地財政正在淡出。

進(jìn)入衰退階段的城市也沒有多少土地財政可言。

處于高速發(fā)展階段的中心城市，土地財政規(guī)模大、依賴度高，還是集中基建投入的因素引起的。

但是，沒有人會認(rèn)為南京、杭州的經(jīng)濟運營風(fēng)險大于沈陽、馬鞍山吧？不能簡單地把土地財政規(guī)模和經(jīng)濟風(fēng)險劃上等號。

從這個角度講，當(dāng)前社會普遍對土地財政的憂慮有過度之嫌，至少是找錯了風(fēng)險項。

土地財政源于政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)建設(shè)投資，和任何投資一樣，風(fēng)險在于投錯了項目、花錯了錢。

基建投資于土地資產(chǎn)升值空間有限的地區(qū)，無論規(guī)模大小，都是錯誤的。

一天兩班、乘客寥寥的高鐵線路、空空蕩蕩的新城、無人開工的產(chǎn)業(yè)園，與這類無效項目關(guān)聯(lián)的土地財政是危險的，這種情況在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市更為普遍。

很多三線以下城市跟風(fēng)基建熱潮，大量工程倉促上馬，土地變現(xiàn)失敗。

最后債留銀行，全民埋單。

這些地方，土地財政只是問題的表相，真正的核心是計劃經(jīng)濟思維的平均主義，以行政手段把資源從經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)強行轉(zhuǎn)移到落后地區(qū)，結(jié)果是落后的沒有發(fā)展起來，發(fā)達(dá)的反倒受到拖累。

  沖高回落  中國的城市不僅數(shù)量龐大，而且經(jīng)濟發(fā)展水平相差甚遠(yuǎn)。

統(tǒng)計顯示，已經(jīng)有15個城市的人均GDP達(dá)到2萬美元，接近發(fā)達(dá)國家，當(dāng)然，經(jīng)濟發(fā)展落后的城市也不在少數(shù)。

▲全國15個城市人均GDP超2萬美元從城市生命周期而言，有的已經(jīng)進(jìn)入了成熟平穩(wěn)階段，有的還在高速發(fā)展，也不可否認(rèn)一部分城市已經(jīng)處于“夕陽紅”。

這種局面下，以統(tǒng)一的管理模式、政策設(shè)計去規(guī)范各地城市的發(fā)展，是不可能完成的任務(wù)。

提高地方政府財政的自主性，明確投資的責(zé)任主體，勢在必行。

尤其是以下三條：首先，財權(quán)和事責(zé)要匹配，否則在地方財政不足的情況下，堵住土地財政的財政補充渠道，只會讓情況更為糟糕；其次，權(quán)責(zé)相當(dāng)，賦予地方政府財政自主空間的同時，也要讓其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

地方債也好，基建投資也罷，哪級政府作出投資決策，都要承擔(dān)相應(yīng)的后果；其三，中央政府對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以民生基礎(chǔ)保障的用途為主，用作基礎(chǔ)建設(shè)投資應(yīng)慎之又慎。

至于“賣地”本身，沒有必要過于緊張。

很多人以為歐美發(fā)達(dá)國家沒有大規(guī)模出賣公地的土地財政，就認(rèn)為中國出現(xiàn)這一模式是不正常的。

他們不知道的是，人家在歷史上也賣地，到今天是無地可賣。

中國的工業(yè)化、城市化起步晚，政府還保有大量土地資產(chǎn)用以消化基建投資，這在某種程度來說，何嘗不是一種機遇呢。

靠土地出讓收益在較短時間內(nèi)收回投資，和基建投資打來經(jīng)濟增長以提升政府財稅收入，并無矛盾之處。

當(dāng)然，土地終究也有賣完的一天，而且真正良性的經(jīng)濟發(fā)展，也不能全然寄望于賣地賣房，更何況由此催生的高房價，已經(jīng)成為壓在了民眾頭上的一座大山。

從這個意義上來說，土地財政沖高回落未必是一件壞事，或許只有連地都賣不動了的時候，才能真正實現(xiàn)“房住不炒”吧！